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刘军宁:政绩之路,还是宪政之路?

刘军宁

改革以来,中国走的是一条追求政绩之路。这条道路的指导思想是“以经济建设为中心”,其口号是“发展才是硬道理”,其思路是“用发展解决发展中的所有问题。”

在政绩之路上,政绩是用GDP及其增速来衡量的。其表现为从中央到地方,各级、各地政府不惜一切代价追求GDP的高增长。结果,中国变成了中华人民开发区共和国,连许多乡镇都设立了高科技开发区。

然而,追求政绩之路是一条凶险之路。在宪政缺位的前提下,单向追求政绩反而最终会破坏稳定,把社会推向全面的危机。现实中,政府要追求GDP,就必然要搞开发,要搞开发就必然要征地。如果原住户与用户不同意,就必然要强征强拆;要强征强拆就必然造成不安定。

当不能持续拿出像样的政绩时,施政的失败就可能成为变革的催化剂。于是,维稳的压力与费用与日俱增。本来追求政绩与GDP的目的是为了解决长远的问题,结果是反而造成顷刻的不稳定。这一格局更加强化了各界长久以来对政治变革的期待。

所谓的政治变革,从政治学的视角看,是对统治合法性的重塑与更新。这里所说的合法性(legitimacy,也称正当性)是民众对一个政权的统治权力的认可。这里的“法”是指写在老百姓心中的不成文的天纪之法,而不是指统治者制定的、仅仅反映统治者意志的各种“成文法”。

中国今天所面临的许多重大难题与危机是与合法性问题分不开的。对政绩的任何不满,随时可能转化为对政体的不满。这种不满的结果,不仅是要求改革,更要求改制。这种要求一旦变成行动,就转化为所谓的“不安定因素”。其结果,稳定就变得压倒一切了,甚至包括稳定本身。

在中国面前有两条道路可供选择:一条是继续走追求政绩之路,另一条是走宪政民主之路。

宪政民主政体的合法性由两个部分组成,一个是程序的合法性(即政府是否是民选的,其权力是否受到法定程序限制),一个是政绩的合法性(选民对政府的工作是否满意)。这两种合法性是相互独立的。

在宪政民主下,选民对政府工作的不满意不会转换成对政体本身的不满意。不论政绩的合法性多么牢固,都不能永久遮盖和弥补程序合法性方面的根本缺陷。对执政者来说,只有在具备程序合法性之后,政绩合法性才有发挥作用的可能。对于没有程序合法性的统治,一切政绩合法性最终都将失效。而程序的合法性唯有宪政才能提供!

政绩之路背后的预设是,维护一个政权只要有政绩合法性就够了,程序合法性是多余的。因为民众对政府的一切要求,最终都可以用政绩来回答。然而,政绩的合法性是非常靠不住的。没有一个国家能够实现永远的高速的经济增长。在所有经济发展的前头,都有经济危机在等待。一旦陷入经济衰退,统治的合法性就会迅速地、彻底地流失。

任何建立在政绩单一合法性基础之上的政权,一旦政绩出现问题,民众就会质疑这个政权所赖以建立的价值基础和这个政权在建立过程中所依据的程序。一旦追求政绩合法性的努力失灵,其统治的合法性将陷入总体的危机。

所以,越依赖政绩的合法性,反而越加重合法性的整体危机。越是把政绩当作合法性的唯一源泉,说明合法性的基础越脆弱。政绩合法性有一个两难:如果政绩不能带来人们所期望的成就,如稳定的秩序和有效的经济发展,就难以换取他们对统治的容忍,那么政绩合法性就丧失了;如果政绩带来了经济发展和政治秩序,那么,民众就会不断把程序的合法性问题提上日程,表现为要求实现宪政民主。没有宪政,就没有稳定。有了宪政,就不必要维稳。

对中国来说,最方便的变革是来自体制内部的良性变革,最理想的变革是各方间能在妥协与和解中实现选择宪政民主之路,实现宪政转型。

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