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张庆方 :我为城管说句话 

近日发生的浙江苍南城管打人后被围殴事件,再次点燃了舆论围剿城管的风潮。本人2002年曾为河北某市五名城管涉嫌非法拘禁罪辩护过,为此曾与当地城管局长以及城管队员家属多次交流,算是比一般人更了解城管。对全国各地不断上演的城管打人事件,我的看法是:

一、这个社会需要城管;

二、所有城管队员都是普通家庭的孩子,也是老百姓的一员;

三、城管的工作性质,决定了他们整日处于和管理对象的冲突之中,小贩们一些并非善类,城管队员又大都是些毛头小伙,这种情况下,不擦枪走火很难;

四、很多所谓城管打人事件发生后,舆论一边倒地指责城管,但如果用司法的标准衡量,很多案件真相和传闻有很大差别。

以下是我2002年因上述河北某市城管非法拘禁案件致该市领导的信,后来,这个曾在当在有较大影响的案件没办下去,五名被告人全部无罪。有兴趣的可以读读。

 

尊敬的XXX市市委、市政府领导: 

我们是海港区城管监察大队队员徐某某、何某、戴某某、刘某、孙某的家属,徐某某等五人在被个别媒体大肆炒作过的所谓“4.02城管打人事件”发生后,被司法部门以涉嫌非法拘禁罪为由关押至今,正在办理此案的海港区公安分局、海港区检察院有关人士指出:“这是一起因执法机关人员打人,在社会上此起恶劣影响的案件,要从重从快处理,否则,会在社会上此起不良反应,影响社会稳定”。但是,一些接受我们咨询的北京、石家庄等地的法律专家,司法机关人士则明确地答复:这起案件是作为执法主体的城管队员在正常执法过程中发生的,根本构不成非法拘禁罪,充其量只能按故意伤害罪处理。甚至有的司法机关领导一指见血地指出:将这个案子按非法拘禁罪处理,是公安机关明知按故意伤害罪处理证据不足,又不愿放人的情况下偷懒的做法。为了使各位领导能够全面地了解本案的案件事实,我们在此有必要澄清以下事实真相:

一、关于事情起因

2002年4月2日下午2:40许,海港区城管大队队员何某、徐某某在马坊市场执行任务过程中,因去对面的绿色假日酒店上厕所,与该酒店保安“发生撕打”(引自秦皇岛市公安局海港分局提请批准逮捕书),对于双方谁先动手,公安机关并未查清,据城管队员徐某某、何某讲,是他们先遭到了保安的殴打,从最初冲突时的人员对比(城管队员仅有两名,而保安有六名),加之事发后何某首先拨通了110报警(有110记录可以证明)的情况看,我们认为这两人的说法是真实可信的,而且,徐某某因被殴打而受伤的状况,也有公安机关的法医鉴定可以证明。

由于参与殴打的人员中有人未穿制服,何某认为是受到他们管理的个别小贩伙同保安进行报复,遂打电话回城管大队,称遭到了小贩和保安的袭击。队领导戴某某接到电话后立即带领队员赶往酒店,并指示队员将参与打架的四名保安卢哲(未穿制服)、王刚、庞玉阳、赵文良带回海港区城管大队治安办处理(引自海港分局起诉意见书)。

根据上述事实,我们认为,本案是因何某误将他和徐某某与酒店保安之间发生的纠纷看作是被他们处理过的小贩伙同绿色假日酒店保安对他们进行报复性袭击,因而打电话回城管大队请求支援造成的。城管大队四分队领导戴某某接到何某的电话后带领队员赶到现场,指示队员将四名保安带回城管大队治安办处理,是误将当时的事态看作是个别小贩以及酒店保安妨碍城管队员执行公务,属于事实上的认识错误。应当说,为了平息当时的事态,戴某某当时的做法既是必要的,也是合法的,其他队员按照中队长的指令行事,也无可指责之处。

二、城管队员在执法过程中有无权力带人

处理此案的海港区公安分局有关人士认定城管队员的行为已经构成了非法拘禁罪,主要理由是城管队员在执法中无权带人回去处理,“抛除事情的起因不谈,从城管队员将人带上车的那一刻起,非法拘禁罪就成立了,因为城管队没有处罚权,不能直接将人带走”。

我们认为,公安的这种说法与其过去的一贯行为是自相矛盾的。固然,城管队作为近年来为了加强城市管理而新设立的机构,其行政权力尚不十分明确,正因为如此,城管局领导为了既保证工作效率,又做到依法行政,特请示市政府,并征得公安机关同意,由公安机关向各城管大队派驻了派出机构-治安办。海港区城管大队即有海港区公安分局派出的治安办,该机构的任务是协助城管队做好执法工作,处理城管队员交来的治安问题,并由海港区公安分局领导,对分局负责。

治安办设立近三年来,海港区城管队一直是将执法过程中不便现场处理的小贩带到治安办处理,治安办也一直予以积极的协助并尽快做出处理。三年以来,海港区公安分局对城管大队带人回治安办处理的做法一直未提出过任何异议,并在行动上给予支持和协助。在本案案发后,海港区公安分局领导认为城管队员过去几年一直在执法过程中带人并不表明他们过去的行为不构成犯罪,只是当时没有追究他们而已。但是,如果海港区城队员过去三年一直在犯罪,协助他们处理被带回人员的治安办警官是否有责任?海港区公安分局领导明知城管队员每天都在实施犯罪却听之任之,并且还允许自己的派出人员对他们的犯罪行为予以协助,应该承担什么责任?城管大队领导对此应当承担什么责任?对这些问题,海港区公安分局的态度是一概拒绝回答,但这样的问题最终却是无法回避的。

总之,虽然没有任何法律法规明确规定城管队员在执法过程中有带人权,但这是三年来海港区城管大队的一贯做法,对此有关的领导没有提出过异议,海港区公安分局没有提出过异议,海港分局派到区城管大队的治安办没有提出过异议,市、区两级领导没有提出过异议。如果认定城管队员没有这样的权力,所应该做的也是明令禁止他们以后的此类行为,而不是去追究他们过去的行为。

三、徐某某等十一人不构成非法拘禁罪

首先,徐某某等人不具备构成非法拘禁罪的主观要件。构成非法拘禁罪要求犯罪人明知自己的行为会产生非法剥夺他人人身自由的后果,而故意实施这种行为。而在本案中,城管队员是按照四分队队长戴某某的指示,将四名酒店保安带回城管大队治安办进行处理,戴某某本人做出这样的指令也不是出于泄愤报复的动机,而是误以为酒店保安在报复他的城管队员,因此需要将这些人带回治安办查明真相。可以说,在本案中戴某某以及其他城管队员既无非法拘禁的故意,也无非法拘禁的动机。

其次,在客观方面,构成非法拘禁罪要求行为人实施了非法拘押、禁闭、捆绑等行为,并在较长的时间内导致了被害人失去人身自由的后果。如果行为人没有对被害人进行关押和捆绑,而仅仅是在较短的时间内对其人身自由进行了一定的限制,就不能认定构成非法拘禁罪。如:2000年间被媒体热炒过的沈阳“白玫瑰”非法拘禁案,便最终被法院判定为非法拘禁不能成立。

2000年3月8日15时40分左右,中央电视台《焦点访谈》栏目记者喻晓轩、摄影记者王守诚到沈阳市白玫瑰美容保健品公司采访该公司董事长姚志萍。在采访过程中,喻晓轩提出该公司美容保健产品批号等问题,并拿出一张姚志萍属下公司内部的一张质价单。姚志萍见自己公司内部的资料出现在记者手里,当即拒绝再接受采访,并质问喻晓轩、王守诚是不是假冒的央视记者?

喻晓轩解释说,自己进公司时已经让该公司总经理助理唐虹看过采访证及介绍信。姚志萍叫唐虹进来,唐虹说喻晓轩自报是央视《焦点访谈》的记者。喻晓轩说:“如果你不信,可以往台里打电话。”事后,中央电视台《焦点访谈》栏目关海鹰承认:当日确实有人给他打电话核实喻晓轩、王守诚是否是央视记者,并得到了他的肯定答复“是”。关海鹰说:那个人在电话中告诉他,两位记者在他们手里。

在此期间,喻晓轩曾试图拿自己的手机打电话,被唐虹和姚志萍将电话抢下。姚志萍见喻晓轩手机内存储的一个电话号码有点熟悉,就拨通了该电话号码。原来,该手机号码系被姚志萍下属公司开除的员工宋某的电话,喻晓轩等正是在接到宋某的举报电话后前来采访的。唐虹顺势将喻晓轩的背包抢下,在包内翻到喻晓轩的采访证及两张分别写给省委省政府及市委市政府的介绍信。姚志萍这时发现王守诚交给她的是空白带,而王守诚的摄像机里还有带子,姚的下属上前抢走王守诚手里的摄像机,将摄像机内带子取出,对王守诚进行搜身。

此时,王守诚因感觉心率较快、心脏不好要求跟姚出去看病,姚志萍没有答应,当日20时左右,举报人宋某见两位记者没有走出“白玫瑰”大门,遂向沈阳市警方报警。“110”接警后,沈河区公安干警火速赶到现场,将涉案人员及当事人带回。此刻,两位记者已经被扣留4个小时左右。此案发生后,国同众多媒体对此进行了报道,沈阳市沈河区公安分局也立即对姚志萍及另外9名员工共10人进行了刑拘并在报沈河区检察院批准后逮捕。后来,沈河区检察院在起诉书中认定: 2000年3月8日,沈阳”白玫瑰”美容保健品有限公司董事长姚志萍及另外9名被告,在《焦点访谈》栏目记者到公司采访时,因其对记者提出的产品批号等问题不满,遂与记者发生争执,进而要求记者交出录像带,否则不能离开。姚志萍同时指使另外几名被告抢走记者的两盘录像带和手机,并对两名记者进行非法搜查,致喻小轩、王守诚被限制人身自由近4个小时。为推卸责任,被告又谎称两名记者向其索要5万元采访费。因此请求法院分别判处10名被告人非法拘禁罪、非法搜查罪、诬告陷害罪。沈河区法院经审理认为,因被告人限制被害人人身自由的时间仅有4小时,故检察院指控被告人涉嫌非法拘禁罪不能成立,最后法院只分别对4名被告人判处了诬告陷害罪和非法搜查罪。而另外6名被判无罪的被告人也表示要申请国家赔偿(2000年12月1日中新社报道)。

我们认为,无论是执法人员还是公民个人,强制扭送他人到公安机关等候处理的在途时间,不得认定为非法拘禁时间,除非这种在途时间已经延长到了不合理,并明显表现出了行为人非法拘禁的故意的程度。在本案中,徐某某、何某等人对四名保案的人身自由进行限制的时间,正是等候公安处理的在途时间,而不是非法拘禁的期间。因为他们没有对四名保安实施关押、禁闭和捆绑,而只是按照戴某某的要求将其带回治安办处理,在带回治安办后,恰遇上治安办警官在处理其他治安纠纷,队员们便将四名保安带到楼上会议室等候处理。从事发到公安机关介入此案,前后不过几十分钟,不能因为在此期间发生了个别队员殴打保安的事件便认定他们实施了非法拘禁的行为。

第三,何某、戴某某等人的事实认识错误,不影响本案的定性。我们认为,无论是何某因误认为自己受到了小贩和保安的袭击而要求队友增援,还是戴某某接到何某的电话后带领队员赶赴现场,并指令将四名保安带回治安办处理,都是他们发生了事实的认识错误(即将普通的纠纷看作是小贩和保安对作为执法主体的城管队员的报复),这种事实的认识错误,不能改变戴某某指令队员将保安带回治安办处理是执行职务的行为的性质,队员们按照队长的指示行事,其行为同样属于执行职务的行为。可以说,如果不发生后来的队员殴打保安的行为,本案不可能被作为非法拘禁罪进行追诉。但是,在我们刑法中,殴打和非法拘禁是两种不同性质的行为,是否具有殴打行为,充其量只会影响非法拘禁罪的起刑点,而不可能影响对行为本身是合法行为还是非法拘禁的判断。

第四,成立共同犯罪,要求犯罪人之间具有犯意联系,即每一个成员都不但知道自己是在实施犯罪,而且知道他人在和自己一起共同实施犯罪。而在本案中,事情的起因是因为徐某某、何某和酒店保安发生纠纷引起的,对于他们之间的纠纷是普通的纠纷还是小贩及保安妨碍城管队员执行职务的行为,戴某某事先不可能知情,其他队员完全是按照队长的指令行事,他们事先更不可能知晓。在城管队员到达现场后,由于情况紧急戴某某便指示队员立即将四名保安带回治安办查明真相,而自己则留下现场等候公安机关人员前来处理,对于后来发生的打人事件,他既不知情,更不可能控制。在此姑且不论城管队员在执法过程中有无带人权,以及戴某某当时的行为是否属于正当履行职务,仅仅指令队员将人带回治安办处理,就能构成犯罪吗?如果是两群毫不相干的人发生了纠纷并相互殴打,一群人中的首领指令手下人将另一群人带到派出所处理,这样的行为会构成犯罪?当然,本案中的海港城管大队治安办并不是派出所,但它同样是海港分局的派出机构,戴某某在自己的队员与酒店保安发生纠纷后指令队员将保安带到海港分局的派出机构等候处理,这样的行为竟会构成犯罪?

因此我们认为,在本案中,戴某某是无罪的,其他10名队员因为都参与了后来的殴打行为,并导致了一名保安轻伤害的后果,因此本案应定性为故意伤害罪,而不是非法拘禁罪。

四、关于对城管队员的强制措施

依据我国刑法、刑事诉讼法的规定,任何人只有经过人民法院的判决,才能被确认为有罪,在刑事案件中,犯罪嫌疑人、被告人最初被侦查机关怀疑为有罪,但经过深入地调查,最终被认定为无罪者大有人在,因此,为了防止国家的司法权力给被怀疑为有罪但最终又可能被认定为无罪的犯罪嫌疑人的正常生活带来过多的干扰,我国刑事诉讼法规定,要慎用剥夺人身自由的逮捕措施,对于犯罪嫌疑人,只有在不进行逮捕就无法防止发生社会危险性时,才可以适用逮捕措施,否则只能适用取保候审、监视居住等较轻缓的措施。

我国刑事诉讼法第五十一条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关对于有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人,可以取保候审或者监视居住:(一)可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的;(二)可能判处有期徒刑以上刑罚,采取取保候审、监视居住不致发生社会危险性的。取保候审、监视居住由公安机关执行”。该法第六十条规定:“对有证据证明有犯罪事实,可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人,采取取保候审、监视居住等方法,尚不足以防止发生社会危险性,而有逮捕必要的,应即依法逮捕”。根据这一规定,司法机关对于犯罪嫌疑人在选择强制措施时,应当首先选择取保候审、监视居住等较轻缓的措施,只有在取保等措施不足以防止犯罪嫌疑人发生社会危险性时,才可以适用逮捕措施。

对于何为“有逮捕必要”,最高人民检察院、公安部于2001年8月6日下发的《关于依法适用逮捕措施有关问题的规定》第一条第二款明确规定:“具有下列情形之一的,即为刑事诉讼法第六十条规定的‘有逮捕必要’:1、可能继续实施犯罪行为,危害社会的;2、可能毁灭、伪造证据、干扰证人作证或者串供的;3、可能自杀或逃跑的;4、可能实施打击报复行为的;5、可能有碍其他案件侦查的;6、其他可能发生社会危险性的情形”。

我们认为,本案中的城管队员均为海港区城管监察大队有正式编制的队员,具备国家工作人员身份,且在海港区有固定居所,对他们不是逮捕而是采取取保候审,使其在取保期间有家庭成员的劝解,有单位领导的教育,这样就既不会继续实施危害社会的行为,也不会发生伪证、逃跑、打击报复等其他社会危险,甚至更有利于促使他们很好地和司法机关配合,从而使该案能够获得及时处理,因此,他们完全符合法律规定的适用取保候审的条件。检察机关应当应其家属的要求为其办理取保候审措施。

五、武断处理此案可能带来的后果

据某些知情人士讲,本案本不构成犯罪,这一点大家都心知肚明,但依现在的形势,司法机关不得不按犯罪来处理,因为一段时期以来,执法部门违法办案,扰民太甚的现象大量存在,群众对此早有看法,最近,有关城管打人的报道又屡见报端,恰逢其时,我们海港区又发生了4.02事件,此一事件一经媒体广泛渲染,又刺激起了市民对执法部门的不满情绪。这种事件如不严肃处理,则群众的对立面过大,舆论的压力过大,并进而会影响稳定的大局。

我们认为,如果说因为此案会在市民中引起过激的反应,则实属言过其实。城管队员的执法工作其实和市民的接触面很小,他们每天所面对的大都是市场中的小商小贩,城管队员的工作有其粗暴的一面,但正是执法部门的具体分工把他们推向了矛盾的中心,他们的行为,有不得已而为之者。如果说依法处理(而不是硬要非法关押)几名城管队员就会导致社会不稳定,这确实是小题大做了。

更何况,司法机关不公正地处理案件比犯罪本身危害更大,后者污染的是水流,而前者污染的是水源。在本案中,涉案的十二名队员都很年轻,大多刚刚二十出头,他们虽然工作经验不足,执法水平有待提高,但都踏实能干,认真工作。他们在执法过程中打人虽然不对,但有关部门只要能够就事论事,实事求是地做出处理,就足以使他们吸取教训,从而更好地履行自己的职责。反之,如果有关部门硬要将一个不存在的非法拘禁罪强加给他们,使他们失去工作,失去生活来源,对我们家属来说,是一种巨大的不幸,对他们自身来说,他们也很难对司法机关的处理结果心服口服。

如果司法机关最终判定本案的11名被告人有罪,其最终的结果必然是将这些城管队员及其家属推向自己的对立面,从而造成新的社会不稳定因素。对于这种可能的后果,从刑事政策的角度考虑,是需要慎重对待的。

六、我们的几点要求

第一,请各位领导立即责成有关的司法机关解除对徐某某等五人的逮捕措施,改为取保候审,我们保证,在取保期间,这五个人会应司法机关的要求随传随到,不会逃避。

第二,要求各位领导责成海港区公安分局明确回答我们一个问题,已经在海港区城管监察大队设置了三年的公安分局派出机构――治安办究竟是为什么设立的,有什么权限?城管队员将在执法过程中不便处理的被管理人强行带到治安办处理,是合法行为还是违法行为?如果将人强行带到治安办就构成非法拘禁罪,那么三年以来,一直积极协助城管队员处理被带来的管理对象的治安办警察是否应该按非法拘禁罪的同案犯处理,海港区公安分局、海港区城管大队领导对队员的犯罪行为三年来视而不见,听之任之,是否应该按玩忽职守罪处理?

第三,根据海港区有关的司法机关人员在办理此案过程中的种种表现,我们有理由怀疑他们的道德素质和法律素质,我们认为,只要此案在他们手中处理,他们就不可能自愿承认自己过去急于抓人的行为是错误的,因此,我们要求海港区检察院立即就本案的定性问题召开专家论证会,让人品和法律修养都合格的北京、石家庄等地的法律专家对此案的定性做一个公证的评价。

两个多月以来,我们已经受到了司法机关很多不公平的对待,个别领导在处理此案的过程中所表现出的冷漠和推诿,使人丝毫感觉不出他们和“人民公仆”两字还有什么联系,在有些关键性的问题上(如治安办的具体权限,治安办人员过去一直协助城管队员处理被强行带回的执法对象应怎么处理),他们拒不回答,一方面举起手打人,另一方面又丝毫不愿承认自己的责任。但是,我们相信,以中国之大,不会找不到一个说理的地方。如果我们的上述正当要求得不到及时的答复,我们将上访到底,找省领导、中央领导反应我们的冤屈。

2002年6月13日

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