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香港政爭之源:主權治權分歧

香港科技大學教授 丁學良 為英國《金融時報》中文網撰稿

【編者的話】本文為作者《香港觀察》系列的第三篇。在本文中,丁學良教授以“四權糾結的香港”為主題,探討香港今天的政改問題和街頭運動的症結,本文系《四權糾結的香港——北京香港30年摩擦的溫床》的上篇。

本月底的這幾天,中國人大常委會要對香港的政治改革做正式的決議。由於這是一個業已公佈的議程,近幾個月來無論是在北京(此簡稱是指中國分管香港事務的多個中央機構)還是在香港,雙方都在為這一決議的出台做各種準備。香港幾乎每周都有觸目驚心的街頭活動,泛民主派和親政府派一直在街頭活動方面進行“點對點、面對面”的激烈競爭——你方做一次近百萬人規模的簽名活動,我方也做一次;你方搞一次十幾萬人的大游行,我方也搞一次。雙方都說對方的數字不靠譜,但規模確實都很大,香港街頭運動的記錄多次刷新。雙方在輿論發聲的交鋒上也異常頻繁和火爆。

北京對香港問題的底線已經披露

在層出不窮的這些聲音中,有兩點是最核心的,但最關鍵的第一點在香港似乎還未獲得全面足夠的重視:

第一點,幾天前香港的主流媒體報道說,北京決策層已經在兩個可能出現的問題的相對重要性上,做出了艱難而明確的選擇。第一個問題是可能導致香港金融區癱瘓的大規模占領中環活動;第二個是2017年香港特區行政長官的普選程序,北京不希望看到“不放心的被提名者”進入主要候選人的名單上。最後,北京做出了一個“兩害相較取其輕”的決定——寧可讓占領中環的大規模事件發生,也決不讓自己不放心的候選人入圍。控制遴選特首,比控制街頭抗議更為重要。你鬧歸你鬧,我選不動搖。

第二點,北京反復宣示:選出來的特首一定不可以損害國家安全;與中央政府不一致、要求結束一黨專政,就是危害國家安全。這就公開劃了界,對“違反國家安全”正式作出了富有中國特色的硬性解釋。

北京以上的艱難決定及其解釋的源頭,涉及到對香港問題至關重要的“四權”的認識。這就把近幾個月來雙方越來越激烈的爭議和眼花繚亂的種種說辭,打回了“原形”。

什麽“原形”?那乃是與整整30年前的1984年,中國掌舵人鄧小平在各種主要矛盾上權衡以後、毅然宣佈收回香港的決定直接相承。這“四權”是香港多年裡所有重大政治爭議和沖突的溫床,既包括民眾的街頭運動,也包括2017年特首選舉前後幾年中香港政府的基本走向。不講清這“四權”的糾紛,就無法看清當下的局勢和下一步的趨勢:香港未來的幾年一定不可能是安穩的,一定是風雨加雷暴。

北京的看法:“主權”和“治權”合一

第一權是主權。今年是鄧小平宣佈收回香港主權決定的30周年,再加上中國人大常委會本月底要發布香港政治改革的決議,各界人士中瞭解當年香港回歸爭議的人士紛紛出來溫故知新,感慨萬千。1980年代初期,鄧小平政治生涯“三落三起”中的第三次崛起,正值中國黨內軍內國內的大局未定之際,他還來不及仔細考慮香港問題。可是中英之間近一個世紀前簽訂的租讓條約“大限將至”(這是當年香港總督發回倫敦的“年度匯報”原措辭),如何處理香港問題就被匆匆忙忙地擺到案頭。

對於十分棘手的香港主權問題,北京高層也沒有長期考慮後擬定的方案。中共領導層內部當時存在著不同意見,其中有兩派最具代表性。一派是“不動派”,即主張讓香港的地位不要大動,基本持續下去,因為中華人民共和國過去三十多年裡雖然主權未落實於香港,也並不影響充分利用香港為中國服務。這種狀況維持下去,對中國的經濟外貿繼續有利。另一派則認為香港的地位需要改變了,不能繼續讓英國管理。

爭議紛紛之中,鄧小平一錘定音,決定1997年要收回香港。這就體現於1982年9月24日鄧小平與英國首相撒切爾夫人會面的那場著名談話。根據英方的解密文件,鄧小平講話時,指主權問題不能討論,中國一定會在1997年收回香港主權,否則難以向中國人民交代:“如果到時未能收回主權,新中國會跟清朝一樣,現在的領導人就像李鴻章一樣……中國人民不會再信任他們的領導,中國政府就要退出政治舞臺”。鄧說不會立即宣佈收回香港的決定,但最遲一兩年後宣佈。1984年果然宣佈了(《明報》2013年3月24日有關英國解密文件的翻譯)。

而鄧小平只做最重要問題的決定,不管細節,這是他的決策特點。當時鄧小平最關心的是主權問題,那是他認為涉及香港唯一重要的大事。鄧小平那一代人,青少年時目睹了太多的中國主權被屈辱損傷,所以收回主權並不是面子問題,而是大政治,是涉及百年輪回的國運問題。至於香港回歸後如何去管理,香港與大陸關系的細節如何,他並未作很多考慮。在一定程度上,這也不是他那時考慮的優先問題,因為百廢待興的中國還有總體改革開放的更大、更難的問題擺在他的面前,更加迫切。

英國曾試圖以“主權”換“治權”

在“主權”這個最高層次下麵的權力是“治權”,即管治權或治理權。同樣是在以上提及的英方解密文件中,部分章節證實了英國政府當年的第二方案:在“主權”問題中方不讓步的最壞情況下,退一步要求中國把香港的治理權仍然保留在英國手中。這種兩權分離的安排,有如大公司的董事會和經理層的雙重架構——中國是掌控香港主權的“董事長”,英國則是負責香港日常運作的“總經理”。

解密文件顯示,1982年9月23日早上,撒切爾夫人與時任總理趙紫陽第二次會面(第一次會面談的是國際議題),專門討論香港問題。面對撒切爾夫人多次提出的,若香港回歸中國會引起全球來港投資方的信心危機,趙紫陽老實相告:“如果要在兩者間只選擇其一,中國視主權優先於(香港)的繁榮穩定”。撒切爾夫人說,當年割讓香港的條約依國際法仍有效力,若要廢除它,需經英國國會通過法律處理。她於是建議雙方另立協議解決,讓英國保留香港的治理權,以便維持香港的繁榮穩定。她第二天再次解釋:主權和治權不同,如果香港改變了治權,會產生信心危機,應該讓英國在1997年後繼續管治香港(譯文出處同上)。

英方的“二權分立”提議在當時的背景下也不是完全離譜,它所依據的歷史事實是:香港在英國150年的管治下發展得很好,人均收入趕上了英國。香港1949年以後,還成為中華人民共和國與資本主義世界貿易交流的有效窗口。繼續讓英國按照過往的方式來治理主權回歸中國後的香港,也能夠得到香港本地精英階層絕大部分的認同。

從英方解密的文件中,我們看不出中國領導人對“以治權換主權”有任何積極的回應。更值得註意的是,字里行間表明,中方並沒有把主權和治權看成是可以分離的,這種安排似乎很難被中國領導人理解。此後的事態發展我們都知道,北京的最終決定是把香港的主權連同治權一並從英方收回,一刀兩斷。

我多年裡老是記得當年讀到的一個生動例子,香港殖民政府後期最高位的華人官員鄧蓮如(她是英國女王封的“男爵”,是第一位取得英國終身貴族身份的華人),為了香港回歸問題參加一個訪問團到了北京,被鄧小平接見。鄧女士欲充分利用這個寶貴機會,向鄧小平反映,很大一部分香港居民對中國治理香港擔心害怕,是因為中國本身還缺少法治和民主。如果中國大陸多朝民主法治方向快步改革,就能大大增強香港對中國管治的信心。鄧小平很不高興地訓斥稱:“請你們到北京來是討論香港問題的,不是讓你們來告訴我怎麽管理中國”。確實,在鄧小平眼裡,能夠告訴他怎麽治理中國的人已經走了;毛澤東之後,還有誰夠資格告訴他如何治理這個問題無數、潛力無窮的泱泱大國?

鄧小平對主權象徵的理解:換旗換督和駐軍

香港的回歸,當然需要能夠體現中國主權象徵的安排和相應的舉動。那時參與此事決策、地位僅低於鄧小平的高層領導人有國務院副總理黃華(過去兼任外交部長)和耿飈(過去兼任國防部長)、國務院僑辦主任廖承志,他們認為簽訂了中英有關香港主權交接的條約是最重要的事情,隨後的安排就比較簡單了。

周恩來和鄧小平之下分管港澳台和華僑事務的實際負責人是廖承志,他也是對外部世界最瞭解的老乾部,一次接見香港代表團時,他對主權變更的解釋,是非常著名的十個字:“換旗換督,不駐一兵一卒”(《明報》2014年8月10日有關回歸的資料特刊)。這里的意思很明白:香港回歸的關鍵是國家主權的最高象徵,只要把米字旗換成五星紅旗,把白皮膚的總督換成黃皮膚的特首,其它的制度一概不增加也不減少。鄧小平過去沒有這麽說,但他講的“一國兩制,五十年不變”也基本上是這個意思。

那時有關“中國對香港的國家主權體現”官方定義所發生的唯一一次大風波,是鄧小平對從1997年6月30日午夜開始,中國軍隊是否在香港駐扎的問題公開發怒。整整30年之前,就在中英交接條約的最後文本敲定之際,鄧小平當著所有被接見的記者們的面,怒斥兩個領導人——黃華和耿飈。這兩位已經表示解放軍在港不駐軍,以免影響國際社會對香港的信心。而鄧小平在鏡頭前怒斥耿飊及黃華,指在香港不駐軍是“胡說八道”。這令在場的人大驚失色,更是令香港驚慌失措,英國也傻了眼。

客觀而言,鄧小平如此重視駐軍,乃是一種本能。對於鄧小平這種大半輩子帶兵打仗、靠槍桿子得了天下的強人而言,駐軍是主權最核心的標志之一。鄧不會忘記,近代中國只有在一種情況下才存在完整意義上的“一國兩制”:占據小部分領地的一方有自己的軍隊,占據大部分領地的合法政府就無法乾涉其管治的權力——這就是1937年後國共抗戰時期的陝甘寧特區。如果沒有軍隊,其他都是廢話。連我這樣的讀書人當時都對香港的親中報刊主編說,我挺理解鄧小平的說法,駐軍只要是對外不對內,就是主權象徵意義的,沒有問題。

而且你再看看英國殖民主義史的兩百年,在全球那麽多的地方都插上了自己的米字旗。英國人插國旗的方式主要有兩種,一是通過走出去的英國公司的經商活動宣示其主權,一是通過軍人的占領宣示其主權。而中國只能靠派駐軍隊的方式,來支撐它在香港的另外兩個國家主權的象徵——“換旗、換督”。

即便把這三大象徵全算進去,也可以看出,鄧小平對“國家主權”的界定範圍是不大的,沒有巨細無遺、保羅萬象。鄧當時對治權也許是真的不怎麽關註,他歷來是管大不管小,管粗不管細,只要主權在手,其它都好辦。這說明,中國對主權和治權關系的理解,與英國以及在英國統治下成長起來的香港華人精英層是很不一樣的。在後者看來,主權的象徵意義最多就那麽三條,其實際內容就是外交和國防;除此以外,其它都是治權。這便成為後來北京和香港多年來種種沖突的根源。

舉例來說,1997年4月,解放軍的少數先頭部隊要進駐香港,為7月1日主權交割做準備,香港十分緊張。當時的緊張情緒是少有的,許多媒體都在港深交界處的口岸等候解放軍的入港,後來還發生了糾紛。回歸後香港有些人提出的疑問是:解放軍進駐香港為何要帶進攻性的重兵器——即武裝直升機,這是香港很多人難以理解的。而且入港的軍車經常裹得嚴嚴實實,亦未經香港海關的檢查,香港有人質疑這是否侵權,侵犯了香港的管治權力。北京則認為軍隊運作是代表主權的行為,不受地方海關的行政性檢查是正常的。這就是雙方的分歧所在,香港看做是治權的,而北京看做是主權。1997年7月1日之後,第一任特首董建華經常在這類問題上被立法局議員和媒體質問,他也講不清。

主權和治權的糾結讓北京香港之間越發緊張

簡單總結一下。在一開始,鄧小平關註的只是主權,後來很快發生了摩擦乃至沖突,基本原因就在於雙方對主權和治權關系的理解差別巨大。如何選特首,在香港許多居民尤其是白領中產階層看來,是屬於治權範圍,因為特首既不管外交,也不管國防,只是負責香港的內部事務,北京不應該主導此事。北京則堅持,特首如何選的問題,是在主權範圍之內,我們不管,那還行?!這幾個星期香港主流媒體的頭版頭條,大多數都是這類言論,下麵是8月28日的主要報道:

香港的全國人大代表引述委員長張德江在前日小組討論時指,香港普選要考慮國家安全和利益,預計在人大常委會作出決定後,“香港可能會有事情發生”,中央已有心理準備。“出閘限”(即特首候選人)兩至三名,“門檻”要過半(指必須獲得推選委員會過半票)方可成為正式候選者。

香港基本法委員會副主任張榮順接受新華社訪問時談及“白皮書”,強調中央不是不管香港,亦不是只管理某些事務,“只不過採取了不同於管理內地其他地方的制度和政策,實行特殊的方式管理”,中央對香港有全面管治權。張又不點名回應李國能早前撰文指“法官只應向法律負責”的說法,指香港法院是特區政權機構的組成部分,法官是治港者,與司法獨立無矛盾。

就在這一兩天,北京會正式宣佈香港政治改革的最終決定。大家早預測,它馬上將觸發香港街頭的大規模反應,這就牽涉到“四權糾結”中來自民間社會的另外兩權——“人權”和“公民權”;四權的糾結令香港很不安,有關人權和公民權的糾結,則需另外撰文來討論。

(註:本文僅代表作者個人觀點,本文責編霍默靜 [email protected]

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