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依法治權不能缺席中國法治

執政黨四中全會業已落幕,從會後發布的全會公報來看,與會前對依法治國的普遍期待相比,落差不少,社會不乏失望情緒。

這是執政黨首次將依法治國作為全會主題,同時也提升了社會的期望。會前不同管道的信息,有意無意地暗示全會審議的《全面推進依法治國的決定》或將會有意外驚喜。客觀而言,會議聚焦依法治國,本身顯示執政黨已經意識到法治問題對執政的重要,但若僅從公報內容來看,對執政黨真正依法治國的誠意卻需要打個問號。

從文本來看,公報在依法治國的表述和具體制度建設方面不乏亮點,如提出依憲執政和依憲行政;建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制;建立領導乾部乾預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度;最高人民法院設立巡迴法庭,探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院,探索建立檢察機關提起公益訴訟制度;把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導乾部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系,把能不能遵守法律、依法辦事作為考察乾部重要內容,等等,都是過去沒有的。但公報缺失了兩個最關鍵的內容——執政黨和政府必須在憲法和法律的框架內活動,及建立違憲審查機制。

依法治國的核心是依法治權和依法限權,依法保護公民基本權利,而前者對中國而言尤其重要。無論在民主社會還是非民主社會,官員實際擁有的權力總要高過一般民眾,而中國由於一黨執政,且執政缺乏民主基礎,因此在此條件下推進依法治國,就首先要做到依法治權和依法限權,且首要針對黨權,使黨對權力的行使嚴格受到憲法和法律的規制。否則依法治國就是一句空話。

在中國,判斷依法治國是否得到真正能落實有三個標準:一是確立憲法和法律在國家政治生活中的最高權威,執政黨和政府必須在憲法和法律框架內活動,憲法和法律應該載明這點,而非僅僅作為黨的政策宣示;二是為此要建立司法審查機制,以監督執政黨和政府落實憲法和法律;三是將憲法規定的公民基本人權通過立法具體化。

第五代領導人還對憲法的權威做過相關表述,但現在公報未置一詞,可以說是從過往的立場後退;對於第二點,雖然公報提出要健全憲法實施和監督制度,完善全國人大及其常委會憲法監督制度,健全憲法解釋程序機制,但憲法監督制度是否包含違憲審查制度,有待隨後公佈的《決定》來確認;只有第三點,公報有比較完善的表述,提出要加強重點領域立法,加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度,保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯,保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實。

有鑒於此,有輿論認為,四中全會的所謂依法治國是要確立一黨治國,依法治民的格局,這個概括未必完全貼切,卻反映了部分輿論尤其是自由派人士的看法。他們對依法治國的悲觀實則是對執政黨建設法治國家的不信任,而公報正好印證這一點,即在中共專政之下,不可能有真正的法治。

執政黨提倡依法治國,建設法治中國,於是人們按照執政黨的邏輯,將依法治國與法治等同起來理解,嚴格來說,這兩者並不完全是同一概念。依法治國雖然所“依”的是法,但它暗含著有一個執法主體,即誰來依“法”治國,顯然,這個“誰”在現實中只能是執政黨及其領導的政府。對此,中共倒也沒有迴避,公報就指出,依法治國是黨和政府依照憲法和法律來治國理政。所以,若依法治國有一個握有法律解釋權的主體,則還是難逃人治之嫌。而法治從字面上來理解,至少沒有一個高高在上的主體,持“法”治理,執政黨、政府和其他社會主體一樣,在法律下都是平等的,沒有高低之分。

(英國《金融時報》中文網,北京改革和發展研究會理事 鄧聿文 )

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