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王江雨:民主化之前,我们需要做什么

  王江雨先生为新加坡国立大学法学院副教授,亚洲法律研究中心副主任。

导读:如果一个社会希望在不引起大规模社会动乱的情况下建立实质的民主体制,一些重要的制度和文化条件在民主化之前或者至少要在民主化的开端之时就要被创造出来。

本文节选自《中国的民主、法治与治理》一文,题目为小编所拟,全文删节版以《要“好民主”,不要“坏民主”》为题发表在《南风窗》杂志2013年第9期。此处摘自作者博客,您可以点击文末的“阅读原文”查看作者博客上的全文链接。

要威权还是要民主?

对大多数具有社会良心的读者来说,这个问题不难回答:不会有多少人心甘情愿地接受威权的统治。然而根据本能冲口而出的答案不一定是正确答案。威权和民主那一种体制能够给人民和社会带来最大福利还要具体情况具体分析,并没有毋庸置疑的答案。

泛泛而论,民主的优势是显而易见的。从务实的角度来讲,真正的民主化应该是人类社会迄今为止可获得的一种最佳政治制度,并且也是一种可以实现的理想。完全理想的社会当然应该是天堂一般,由永不犯错误的上帝或者圣人亲自治理。这种最佳模式(First best)只可能存在于神话之中,在古今中外的人类社会从未获得实现。民主制度的确可能只是一种“次佳”(Second best)模式,但它也是在许多社会已经真正实现的模式。

民主成功实现的首要好处是能够实现对权力的制约,将权力的行驶置于选民定期性的监督之下,使得不被多数人认可的领导至少能在任期结束后被替换,这建立了人民与政府之间一种授权和被授权的关系,统治的合法性来自人民明示的接受,最大程度地限制对本国人民的暴政(当然并不是说民主就能一定限制多数人的暴政)。

在此基础上,真正的民主制度天然地倾向于保障人民的基本权利和自由,虽然民主并不必然保障这些权利和自由,理论和经验均表明,选举民主和自由秩序之间存在着强劲的联系。其他任何制度之下,人民的基本权利和自由或者荡然无存,或者依赖开明统治者的恩赐而并不具有可持续性。

然而必须重点指出的是,只有好的民主才是我们所需要的民主,而好的民主,如同其他任何事物一样,需要一定的成就条件。换言之,民主只是手段而不是目的。为了民主而民主,在条件不成熟的情况下将其强加于某个社会,这个社会可能不仅享受不到民主的好处,反而会遭受民主体制的折磨。这是因为民主制度本身也有其缺陷。在条件不成熟的情况下,这些缺陷会被无节制地放大,形成动荡、冲突和低效率,很多情况下甚至会侵犯人民的基本权利,造成美国著名政治思想家扎卡利亚(Fareed Zakaria)所说的“不自由的民主”(Illiberal democracy)局面。

扎卡利亚指出,环视世界,可以看到为数不少的经过民主选举或全民公投上台的政权忽视宪法对它们的权力的限制,大肆践踏本国公民的基本权利和自由(liberty)。不管民主原教旨主义者如何辩解,都无法否认“不自由的民主”广泛地存在当今世界这个客观事实。尽管如此,西方人士还在把是否民主作为划分阵营的的标准,这是因为他们不能够辨析民主和“宪政自由”(Constitutional liberalism)的区别,而把本属于宪政范畴的法治、分权、言论集会结社宗教财产等基本自由权归入民主的框架。在世界政治史上,包括在美国和欧洲的历史上,民主和自由并不总是结合在一起,它们也有过分道扬镳的时候。希特勒是被本国选民民主选上台,却只能被外国武力击败身亡;美国的奴隶制和种族隔离一开始就和民主相安无事,其废除也并非是民主投票的结果。而在当今的世界上,在某些地方,如中亚,选举为独裁的驾临铺平道路,而在其他地方,则加剧了不同群体的冲突和种族矛盾。南斯拉夫和印度尼西亚在强人铁托和苏哈托统治下的时候,要远比它们现在的民主政体更为宽容和安全。如果明天就在阿拉伯国家展开选举,选上台的政权可能比现在在位的专制者更为严苛、反动、反西方和反犹。” (Fareed Zakaria, The Future of Freedom: Illiberal Democracy at Home and Abroad, 2004).

产生这些病态民主的原因在于民主制度被生硬地套用在条件不成熟的社会,使得民主本身的缺陷自然地发挥了作用。简而言之,民主制度有一些与其基本功能相联系的而其自身又难以克服的缺陷:第一,民主体制下不同的利益和立场的竞争容易导致社会的分化,甚至有可能导致分裂和对抗。第二,民主体制本身也难以避免多数人的暴政。第三,不具有一定素质、不能理解议事日程和事项(包括替代方案)的选民很容易被某些野心家利用,从而支持民主伪装下的专制。第四,民主议事程序很可能导致议而不决,在国家建设与发展方面可能导致低效率。第五,民主体制下的政府官员容易受到随时变化的民意的压力,在为国家制定长远发展战略方面面临较大的困难。如新加坡的李光耀就曾经表示,新加坡的发展就得益于自己的政府不需要几年就面临一次被替换的风险,所以才能为国家发展制定几十年的规划。第六,民主体制更容易导向民粹主义、极端主义和民族主义。

如果一个社会希望在不引起大规模社会动乱的情况下建立实质的民主体制,一些重要的制度和文化条件在民主化之前或者至少要在民主化的开端之时就要被创造出来。首先社会需要有一套以法治为导向的政治文化,这表现为以下方面:第一,遵守规则和契约应该成为一种理念,破坏规则违反契约的行为应该为公德和私德皆所不容;第二,不同的利益群体之间可以根据一定的规则进行对话和沟通,并且选举的失败者能够根据规则接受失败的现实。第三,以法院为中心的纠纷解决体系能够迅速、公正、中立地基于既定的规则处理和裁判各种纠纷。

第二方面的条件是,公民的素质必须能对相关的政客和政治主张、政策议题和议程的设置、以及替代政策方案等有着基本的理解。几乎所有徒具民主体制的形式却没有其实质的国家的实践都表明,盲目的选民被政治野心家所号召和发动,这是对宪政法治以及民主本身的最大的威胁,也是社会频繁动乱的根源。这里需要澄清的是,所谓“民主与公民素质的关系”不能泛泛而谈,要和具体的民主活动场景联系起来,否则难免陷入自以为是的概念游戏。从纯逻辑上讲,假定说中国的广大农民还不足以切实理解国家大事相关的政治议题议程因而容易盲目行事,这并不能推导出他们也不能切实理解本村的事务和选出符合大多数村民利益的村主任。反之亦然,农民们能够在了解和理解本村事务的基础上选出一个好的村主任,也并不等于说他们就能在同样的知识能力基础上选举省级或者国家领导(而民主的目的最终必须是公民直选国家领导)。当然,中国的公民素质是否足够推行民主是个实证问题,也许已经足够,也许还完全不够,这还是要继续探讨和研究的。

第三方面的条件是,大多数公民个人和家庭的财富积累到一定程度,使得他们成为社会稳定基础上的良性变革的利益相关者。一无所有的人民,因为一无所失,容易走向激进,甚至是诉诸暴力也无所顾忌,最终会成为民主体制的掘墓人而不是维护者。

至少东亚国家的一些经验表明,落后国家起步的时候,由懂经济的领导人和技术精英集团组成的威权主义政治体制和政府,把经济发展当作国家目的,可以更有效率地调动资源促进经济的高速增长,使本国摆脱贫困。这就是日本政策大学院的大野建一教授所总结出的“威权发展模式” (Authoritarian Developmentalism)。 在这个过程中,有利于民主的一些经济、政治和文化条件也有心无心地被建立,从而为平稳地向全面民主过度创立条件。

但威权模式并不具有长期的可持续性,因为高速经济增长一旦实现,既带来更高的生活标准,也不可避免地带来腐败、社会不平等、社会各阶层利益冲突加剧、犯罪、道德价值沦落、环境破坏等等问题。亨廷顿在其名著《变革社会中的政治秩序》中就系统地论证过经济发展和社会不安定的关系。这些问题只有通过有力的措施才能解决,这包括是以民主化为导向的政治改革,引进有管理的政治竞争,扩大社会参与。在这个意义上,威权发展模式具有转轨的性质,最终要过渡到民主发展模式。

作为长远目标的民主化

如果把目前理论界对民主的态度加以分类,会发现一个很有意思的现象。民间学者大致可以划分为支持和反对民主两类。支持民主的学者又可粗分为激进民主派与渐进民主派。我们可以看到,虽然反对民主的阵营大体上非常维护建制,但官方和官方学者在目标上和渐进民主派最为接近。质言之,即使是官方学说,也欲抱琵琶半遮面地把选举民主作为政治改革的长远目标。如俞可平所说的,“我们正在建设中国特色的社会主义现代化强国,对于我们来说,民主更是一个好东西,也更加必不可少”。在这个意义上,根本上反对民主的某些民间声音只能是少数派。

在民主作为长远目标这一共识的基础上,我们还要对与中国的渐进民主化有关的两方面的问题有着清晰的认识:一是早熟民主的陷阱,二是现有政治体制能为全面民主化所做的务实性的准备。

条件不成熟的社会简单套用民主体制的一般性弊端本文前面已经论述过。具体到中国的情况,早熟的民主可能造成的两个陷阱要予以特别的主意。

一是大规模的社会分裂、对抗和动乱。民主的本质特征之一是政治竞争,在这个过程中协商和妥协几乎是必不可少的。然而中国两千年大一统的政治传统里几乎完全没有与政敌妥协的文化,政治参与者之间向来是非友既敌、“汉贼不两立”的关系。仅以近现代的中国政治为例:远至清末变法和辛亥革命,中至国共内战,近至中华人民共和国成立后所发生的大多数政治斗争,政敌之间解决问题的主要方式多是带着刀光剑影,腥风血雨。如果曾有一点点愿意妥协共生的政治文化,国共两党恐怕在1949年之前就能在中国建立一个民主代议政体,或者清末建立现代意义上的君主立宪(从而避免几十年的军阀混战)也未可知。

没有任何理由认为这种情况在当今社会已经得到根本改善。事实上,中国的经济发展和社会变革导致社会阶层急剧分化,不平等已经成为常态,各种矛盾已经日趋严峻。一个聪明的威权政府还能够压制这些矛盾使其不至于发展成为大规模社会动荡,并及时采取措施缓解相关矛盾。早熟的民主化则可能夸大矛盾,加剧冲突。印度尼西亚、泰国、菲律宾以及伊拉克、阿富汗等国在拥抱民主制度后所发生的社会动荡足以提供警讯。

针对这个现实的危险,主张立即民主化的某些人士已经提出了如下反驳性问题:第一,专制国家如缅甸北朝鲜等也不比印度尼西亚泰国等国家的情况更好,所以问题不见得出在民主化上;第二,别的国家出问题不一定等于中国会出同样的问题。

应该说这些似是而非的说法因为其根本的逻辑错误而成为巧言令色的“抬杠”。对于第一个问题,必须说明中国并没有义务在缅甸模式和印尼模式之中必选其一:我们事实上既不想成为专制独裁的缅甸,也不想成为动乱的印尼。此外,从实践的角度看,强调“民主本身没有问题”并没有意义,因为所被质疑的是“早熟”的民主。对于第二个问题,只能说“同样的问题不一定出在中国”不等于说“中国一定不会出同样的问题”。对于中国人民来说,这个险是冒不得的。

要注意的第二个问题是民主的“拉美陷阱”,即因为民粹主义导致的政策短视,从而使国家发展停滞或者倒退,陷入难以翻身的恶性循环。拉美国家在一个世纪以前比北美地区要富裕得多。直到二十世纪60年代,阿根廷的人均国民生产总值比香港和新加坡都高出一倍,是韩国的三倍。到2005年,阿国的人均值只有韩国的一半,不到香港新加坡的三分之一。究其原因,有研究者指出,拉美的经济停滞和政治动荡与民粹主义的政权的破坏性政策有着必然联系。拉美国家由军政府过渡到民主体制后,上台的民主派为了取悦选民捞取选票,纷纷开出过高的福利政策承诺,由于财政收入无法兑现这些承诺,这些政府就通过对外举债和对内超发货币的政策,最终导致通货膨胀,资本外逃,经济萧条,至今难以完全翻身。应该说,这种问题不只为拉美所独有,而可能出现在任何新近民主化的国家。

在注意早熟民主化的陷阱之外,还应该务实地研究中国现在的执政党和政府能够为推进民主化做哪些有益的事情。就这个问题,中国的朝野两方面首先要摆脱两个迷思。首先,期待执政党会自动放弃权力这个想法既没有理由也没道理。用经典的话语来说,中国共产党的执政地位是“无数革命先烈抛头颅洒热血”争取来的,不可能因为一些人的摇唇鼓舌就让渡出去。此外,中共执政的合法性还建立在过去几十年巨大的经济社会成就的基础上。即使付诸选举,中共也极有可能因此以大比率胜出。但另一方面,执政党也必须认识到,在现阶段就采取开明的措施平稳向实质民主过渡既符合党的全心全意为人民服务的宗旨,也符合党作为一个政治团体自身的利益。

笔者认为,在现阶段,应该在两个方面着力以推进中国的渐进民主化:一是大力加强宪政法治建设,二是容忍及推动自下而上的基层和民间自治。

宪政法治优先

从概念上讲,民主和法治虽然不一定对立,但也并不是同一个东西。民主指的是人民主权原则,体现在人民平等投票选举政府领导人。法治(Ruleoflaw)则是与”人治“(Ruleofman)相对应而言的,指的是法律作为全社会的最高准则。广泛承认的法治原则包括如下几条:(一)法律必须普遍和平等地适用于每一个人,没有人可以凌驾于法律之上;(二)法律必须具有公开和透明;(三)法律必须清晰,能够为人民所理解;(四)法律必须一致统一,不能自相矛盾;(五)法律必须稳定和提供可预见行,不能朝令夕改;(六)法律必须合理,不能施加不合理的无法履行的义务;(七)法律不能溯及既往;(八)法律必须得到执行。此外,法律的制定还必须符合一定的程序,由具有立法权的机构按照规则制定的法律才是有效的。法治社会必须有一个中立不偏私的司法机构来解决纠纷。

很清楚,法治的概念是一个自成一体的体系。理论上讲,一个威权社会,只要遵守上述原则,也可以建立法治。而在一个民主社会,多数人也可以投票决定推翻法治的某些原则(比如决定某项法律溯及既往;再如美国和南非种族隔离,也是以民主的名义实施的)。

在法治的基础上,宪政(Constitutionalism)则指的是对政府权力的限制。宪政并不是民主概念的一部分,而是对包括民主在内的公权的限制,以防止即使是民主选举的政府为所欲为。理论和实践都表明,没有宪政,选民就可能民主投票建立一个极权政府(如希特勒的纳粹政府)。

一个不容否认的是事实是,法治和宪政的历史要远远长于民主的历史。民主在西方的全面建立也不过是上个世纪中期的事情,但宪政和法治,如果从英国的大宪章算起,已经有将近八百年的历史了。

但是法治和民主的确有一种既互相支持又互相制约的微妙关系。民主体制最能够尊重和维护法治。另方面,没有法治的民主容易被滥用而产生灾难性的后果。在中国,为民主化所能做的最重要的事情莫过于加强法治和宪政,将所有的公民和社会组织(包括政府本身)置于法律的统治之下,使政府行使权力时遵循程序和透明原则,并为社会提供一套公正无私的纠纷解决制度。按照宪政的原理,政府的权力是有限的,无论籍任何借口,都不能侵害人民的最基本的权利。

应当注意的是,在中国现下的语境之下,加强法治和宪政不仅在理论上和现实上都是可能的。执政党可能非常警惕和反对激进的民主,但对法治却不仅在口头上表示欢迎甚至是鼓吹,在实践中也采取了相当的具体措施,比如将依法治国写进宪法,制定“依法行政”的行动纲要,以及日渐通过法律手段来管理社会事务等。

自下而上的基层和民间自治

如前面多次强调的,选民的任务不仅仅是将选票扔进投票箱。他(她)应该具备在充分掌信息、了解议题的基础上决定自己投票意愿的能力。对候选人来说,也要培养公益人格,锻炼公共沟通、协调和组织能力。此外,选民和候选人都不仅要宣扬自己一方的主张,也要尊重对手的参加选举和表达意见的权利,并根据事先拟定的选举规则行事,如果选举没有获胜就要体面地服输。

培养和锻炼选举能力以及培育一个健康的政治文化的最佳途经之一就是大力推行自下而上的、以法律和规则为基础的基层和民间自治。这可以包括村镇自治、街道自治、小区自治、行业自治、高校自治等。

自治意味着团体成员的自我管理,在这个过程中他们需要通过协商制定团体的章程,选举团体的领导人,并通过一定途经管理团体的事务。虽然传统上自治和民主并不必然等同,但现代自治组织内部的权力配置、议事方式和运作机制,基本上是以民主为基础的,表现在民主平等投票选举、领导任期制、平常的代议制和重大事项的所有成员投票(类似公投)制等。此外,成功的自治也要求保障成员的知情权、参与权、选举权、被选举权、监督权、质询权、罢免权等。成员之间因为要长期合作,他们之间的博弈属于反复的博弈(Repeatedgames),因而需要彼此说服和彼此倾听。可以说,自治活动的每一次进行,都是一次民主活动的演练。

应当指出的是,自治虽然体现的是国家与民间的分权,但自治是否成功最后还有赖于国家法律的保障。这是因为自治行为在根本上还是契约行为,其执行力还要以国家机器(法庭)来保障。在这个意义上,自治权和国家权力实际上是一种既相互制约,又相互合作的关系。

 

王江雨 / 思想潮)

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