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广州社会组织管理立法:危险的信号

10月16日,广州市民政局官网公布了《广州市取缔非法社会组织工作细则(征求意见稿)》,该消息沉寂了几天,直至10月20日经本埠媒体报道后引发舆论哗然,公益人士朋友圈内刷屏式讨论。

与2013年10月《广州社会组织管理办法》立法征求意见情景相似,舆论聚焦于内容条款本身,纷纷发表意见表达质疑。

从“开门”到“推门”的立法

行政部门立法公开向公众征求意见,这一被概括为“开门立法”的现象,在当下中国已然十分普遍。但广州这座一直被视为开风气之先的城市,展示了它与众不同的社会活力。人们并不满足于官方的“开门立法”,民间各种力量包括被规制对象社会组织本身、媒体、学者、律师及本埠意见领袖等主动组织并主导研讨会对立法提出意见甚至质疑,邀请官方代表现场对话互动。

此种现象被评价“从‘开门立法’到‘推门立法’”,在去年《广州社会组织管理办法》立法征求意见的讨论中,已经有过一次成功的经历,本次取缔非法社会组织工作细则的征求意见延续了这个传统。

10月30日,由安平公共传播公益基金主办的“在规范与激活之间:社会治理创新论坛”在“百年红楼”中山大学马丁堂举行。会议汇聚了数十位广州社会组织负责人、学者、律师、人大代表和媒体人,就取缔非法社会组织工作细则的立法与参会的广州市民政局宣传法规处官员展开了激烈但不失理性的讨论。

争论的焦点集中于该工作细则中关于“非法社会组织”定义的情形规定:“擅自开展社会组织筹备活动的;未经登记,擅自以社会组织名义进行活动的;被撤销登记后,继续以社会组织名义进行活动的”。

广州公益类网站NGOCN首先分享了他们对于立法征求意见稿的调查结果。本次问卷调查因为时间紧迫,他们主要通过网上派发问卷,最终收回221份有效答卷。调查结果显示,有64.9%的社会组织工作人员/志愿者认为自己所在的机构会受到“征求意见稿”的影响;大多数被访者提出不了解“征求意见稿”背景,希望在制定过程中加强对于社会组织行业内部的调查和意见收集、举办听证会等。

无论是主动发起问卷调查,还是主导讨论会,并邀请官方代表参加,则多少显示广州公益圈议题的设置能力,这实际也是广州本土社会组织试图争夺议题主导权的努力。尽管议题由官方设置并发起,但广州公益圈并不满足于跟随着官方的节奏,被动提提意见或发发牢骚,他们希望能尽可能掌握议题设置主导权,这样才能更大程度去影响议题的进程,最终最大程度影响立法结果。

有全国性公益资源及媒体资源的安平基金的介入,其动员能力自然是本土社会组织不能同日而语的,这极大激励了广州本土社会组织的信心。而安平公益基金所能产生的影响力,都不复是广州官方所能完全掌控,显而易见,这对广州部门形成了挑战。

只是,多少令人有些意外,也感到欣慰甚至兴奋的是,广州官方似乎也有意促成这一局面。广州民政局不仅派代表参会,而且据主持人提到论坛筹办的一个细节:官员再三坚持这场对话由第三方安平公益传播基金主导,因为他们希望将自己和社会组织摆在平等的位置上。

民政局的姿态为他们赢得了舆论的不少赞许。也有舆论指出,这或与广州民政局特别是民间组织管理部门在行政序列中的弱势密切相关。对广州的民间管理部门而言,他们或许希望借助由民间力量搭建的平台,把自己的声音传递出来。而从这次民政局官员透露的广州非法组织问题有所加剧、执法任务加重等信息来看,更不能排除民政部门希望以此向上级部门“诉苦”,以期获得更多行政资源的投入,或者以此尽力摆脱他们在民间组织管理上“影子部门”的尴尬。

无论各方是基于怎样的初衷,能够摆脱惯常那种由官方主导的立法座谈会、听证会等被舆论讥为“走过场”的方式,官方与社会各界坐下来面对面直接交锋的对话和互动,这都已经无碍于一个良性沟通态势的形成。

难以消解的忧虑和敌意

“组织一帮人跳广场舞,算不算‘未经登记,擅自以社会组织名义活动’”、“准备注册NGO,开筹备会议,算不算‘擅自开展社会组织筹备活动’”……场面并没有想象中充满火药味,但针对性十足,开门见山。广州市社会组织联合会监事、诺臣律师事务所律师郑子殷了回顾此次“征求意见稿”的上位法依据民政部第21号令《取缔非法民间组织暂行办法》的出台背景,他指出,2000年民政部第21号令出台主要是针对F(fa)L(lun)G(gong)组织的,现在广州时隔14年之后才专门来针对民政部的暂行办法出台工作细则,民政部门的立法初衷究竟为何令人不解。

中山大学法学院教授、广东省地方立法评估与咨询基地副主任于海涌则对民政部门的扩权冲动充满警惕。他指出,《广州市取缔非法社会组织工作细则(征求意见稿)》中第八条中规定“公安和国家安全部门负责依法调查和打击利用非法社会组织从事违法犯罪、危害国家安全的行为”,这是公安和国家安全部门的法定权限,没有任何问题。但是,对于非法组织的立案、调查取证的规定上,原本依法属于公安和安全部门的调查权限变成了“登记管理机关”,第十一条规定“登记管理机关发现非法社会组织后,应当及时进行调查”甚至第十六条还规定民政部门的执法人员可以进入“相关场所进行检查”,当这些规定与第三十四条“本细则由广州民政局负责解释”的规定结合在一起时,于海涌教授认为,民政部门就完成了自我赋权的过程,这样实际集运动员及裁判员于一身。

事实上,民政部门行政执法方面的弱势众所周知。真需要取缔非法社会组织,官方是否需要这个工作细则作为法律依据暂且不论,工商、税务、消防等,哪一个部门甚至有时候连房东的份量都不会比民政部门小。所以,不必过于担心这一次广州的立法是存心想再制造一个“口袋罪”,想象一下,若真心想为难NGO,有没有这个工作细则,仅就对民政部门来说,恐怕区别不大。14年前民政部的第21号令就足以成为他们执法的法律依据。

更何况,如果认真对比广州的工作细则,其内容基本脱胎于民政部第21号令《取缔非法民间组织暂行办法》,完全是后者内容如实誊写或忠实扩展。也许正因为如此,面对着接连的质疑,广州市民政局宣传法规处的官员不断强调,这个工作细则只是作为他们内部工作的规范,且完全遵循上位法诸如国务院《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、民政部《取缔非法民间组织暂行办法》等规定。

既然是内部工作的规范,自然是民政部门执法的尺度,需要明确的是,民政部门执法的尺度,恰恰会对其规制的对象产生直接的影响。因此这一解释本身,无法消解社会组织的忧虑。而遵循上位法的说辞,表面上看起来,或确是如此。但实际上这个逻辑是有欺骗性的,或者说,他们所强调的遵循上位法,是有选择性的。

中华人民共和国宪法第35条明确了公民结*社*的自由。以何种形式结*社——无论是法人社团还是非法人社团,都是公民的自由;而合法与否,同样也不在是否要在民政部门登记或者开展活动需要提前由谁先行批准,如德国对公益组织的管理,是否登记的区别只在于能否享受到税收政策的优惠,如果不登记,公益组织便无法享受到税收政策优惠。

因此,如果这次工作细则的立法没有违背、突破上位法的规定,如何解释对宪法公民结*社*自*由*的规定视而不见?民政部门的解释明显逻辑难以自洽。当然,作为一个地方的行政部门,确实也承载不了公民结*社*自*由*命题的沉重,但是必须把控的一个底线原则是:广州民政局在公民结*社*自*由的破局上,即便没有做加法,也至少不能做减法。

遵循这一原则,那么在判定社会组织是否非法,其唯一的标准就应当是,组织的行为是否违反法律法规的禁止性规定,是否侵犯了他人或机构的合法权益,而不能以它是否是法人组织、是否登记注册、开展活动是否有先行批准为标准。

被打破的平衡和默契

讨论到了尾声,广州民政局官员现场回应,将撤销“擅自开展社会组织筹备活动”条款。这一表态随后被看作是官民良性互动的成果而被舆论以“马丁堂共识”加以称道。然而,核心的问题仍没有得到解决,或者讨论至少没有得到应有的深入。

在即将正式实施的《广州社会组织管理办法》及本次取缔非法组织工作细则征求意见稿中,“未经登记,擅自以社会组织名义进行活动的”这一条款所营造出来的“杀气”及该如何得到妥善调整等问题,依然悬而未决。

对于这一条款,反弹最大的是那些被认为是“敏感”的劳工、维权、同性恋亲友会等社会组织。由于民政部门一直以来对社会组织“重登记、轻管理”的弊病,它们要么不是根本就找不到主管单位无法登记,要么就是民政部门以缺乏登记指引不予登记,因此只能采取工商登记注册的迂回方式,在夹缝中生存发展。

尽管14年前民政部第21号令就已经明确了“未经登记,擅自以社会组织名义进行活动的”属于非法社会组织必须予以取缔,但是现实中管理部门与这些社会组织之间已经形成了心照不宣的默契。广州在时隔14年后重提取缔非法社会组织,这些被视为“敏感”的社会组织长期以来的不安全感再次被无限放大,立法的重新强调会被认为是官方在释放强烈的政策信号,它们敏感意识到自身处境的危险,认为原来的游走于法律边缘工商注册登记的迂回方式已经无法保证自身的安全,接下来面临的将是随时被取缔的命运。正是在这种心理刺激下,有本埠打工族服务部负责人甚至直接到民政部门递交意见书,要求停止此次立法。

以此观之,社会组织的过激反应和担忧,并非是空穴来风。毕竟,之前双方建立起来的平衡和默契,会随着这一次立法被打破。更何况,从目前局面来看,是否撤销“擅自开展社会组织筹备活动”这一条款,对官方把控这些它们认为是“敏感”的组织丝毫没有影响,反而可顺水推舟赢得开明尊重民意的美誉。人们无法想象民政部门会闲着没事干去管跳广场舞的大妈是否属于非法组织而予以取缔,这样的部门立法当然不会考虑“违法必究”所带来的无法承担的高昂执法成本,而往往是为自身的选择性执法留下让它们可以肆意腾挪的充裕空间——“未经登记,擅自以社会组织名义进行活动的”这一条款,已经牢牢扼住劳工维权组织、同性恋亲友会等社会组织的喉咙。

意味深长的是,本来受邀参加论坛的番禺打工族服务部负责人,因广州民政局官员要求而被告知不能参会。这一消息在随后财新《新世纪》周刊记者的报道中予以确认。报道中称,在对话前一天晚上,番禺打工族服务部负责人曾飞洋和同性恋亲友会负责人阿强被委婉告知,官员不希望直接面对他们,因此他们的参会资格被取消。

民政官员不希望直接面对这些负责人的原因,不得而知,也许是不屑,也许是怕麻烦或担心难堪。可惜,如同体制性对于他们的敌意依然没有因为广东社会组织登记门槛的降低而消除一样,民政官员连与他们“直接面对”的意愿都没有。他们依然被拒之于沟通的门外。作为社会组织管理部门的民政局,对劳工维权组织同性恋亲友会依然有充满偏见和敌意,那么不难设想,一旦时机成熟,民政部门会对这类社会组织作出怎样行动。

这未必是对官方的恶意猜忌,现实的逻辑已经再清晰不过:官方首先以提高登记门槛诸如必须有主管单位、或以莫须有的理由诸如缺乏登记指引等为由,让这些社会组织无法正常“登记”,然后官方再以“未经登记”名义将它们宣布为非法——还有比这更霸道与无赖的逻辑吗?而按照民政部第21号令出台的背景,这个取缔非法民间组织暂行办法明显是政治性的而非行业管理性的,那么,问题来了,突然在时隔14年后为这个政治性“律令”制定广州的工作细则,难道真的如有法学人士所分析的,民政局仅仅只是为了完成今年的立法指标?

这些悬而未决、真相难求的问题毫无疑问会加剧劳工维权组织、同性恋亲友会等内心的焦灼,因为唯一确定的是:在这些立法释放的信号背后,已经不难预见,他们的命运将会如何。

(据:“苏少问广州”。)

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